지방분권의 함정, 균형발전의 역설

‘지방소멸’로 가는 길은 ‘지방분권’으로 포장되어 있다 『지방도시 살생부』로 지방도시의 소멸을 경고하고 ‘압축도시’라는 새로운 대안을 제시한 도시계획학 학자 마강래. 그가 이 시대의 중요한 화두인 지방분권과 관련해 강력한 메시지를 내놓았다. 전작이 스러져가는 지방 중소도시들을 살릴 방안이었다면, 이번 책에서는 보다 거시적인 시각에서 전국토를 조망하는 균형발전 계획을 제시한다. 이 책은 우리 모두가 무심코 받아들이고 있는 고정관념을 깨뜨리면서 시작한다. 지방분권이 곧 지방을 살리는 길이라는 믿음. “지방분권을 해야 경제가 살아난다”(김만수 부천시장), “지방분권 없이는 지방의 일자리 증진도 인구감소로 인한 지방소멸도 막을 수 없다. 국가의 운명이 걸린 지방분권에 대통령과 정치권이 적극 나서야 한다”(경북일보 사설), “지방분권을 통한 지방의 경쟁력 강화와 균형발전을 통한 지역 간 격차 완화의 시너지 효과”(김부겸 행정안전부 장관) 같은 말들이 이런 믿음을 잘 보여준다. 문재인 대통령도 “자치권과 분권을 확대해나간다면 지방정부는 주민들을 위해서 보다 밀착하면서 많은 일들을 할 수 있을 테고, 그것은 또 지방을 균형 있게 발전시키는 길이기도 합니다”라면서 지방분권에 대한 신념을 분명히 하며 현 정부는 ‘연방제에 준하는 지방분권’까지 추진하려 하고 있다. 그러나 이 책은 그것이 위험한 착각이라고 이야기한다. 지금과 같은 상황에서 지방분권은 균형발전을 가져오지 못하며, 오히려 지역 간 격차를 더 심하게 만들고 파산하는 지자체까지 나오게 할 수 있다고 말이다. 지방분권과 균형발전의 딜레마가 아닐 수 없다.

머리말

1부 지방분권은 지방을 살릴 수 없다

1장 지방분권이 지방을 살릴 수 있을까
망할 때조차 돌아가지 않는 지방t
지방분권이 균형발전으로 이어질 거란 믿음①t
두 가지 의미의 지방t31
지방분권이 균형발전으로 이어질 거란 믿음②t
지역의 균형발전은 어떤 모습일까?t
무작정 지방분권을 할 수는 없다t

2장 지방분권은 불평등을 키운다
더욱 가난해져가는 지방 중소도시들t
재정분권의 결과는 부익부 빈익빈
가난한 지자체를 누가 도울 것인가?t
문제는 ‘격차’다!t

3장 일본의 지방분권은 균형발전을 위한 게 아니었다
지방분권의 선결과제t
일본은 왜 지방분권을 했을까?t
“권한도 받을 능력이 있어야 한다”t
일본은 균형발전에는 관심이 없었는가?t
세 층(대도시-중소도시-농산어촌)에서 거점을 개발하다t
‘작은 도시’도 뭉치면 강하다t
우리의 국토정책, 그리고 분권의 방향은?t

2부 균형발전, 어떻게 할 것인가

4장 100년 묵은 행정구역, 다시설계하자
지역 간 격차를 줄이는 행정구역 개편
조선시대부터 그대로인 우리의 행정구역t
최근의 행정구역 개편 시도들t
행정구역 개편, 왜 이리 어려울까?t

5장 국토를 도시 중심으로 뭉치고 연결해야 한다
‘거점개발’이라는 금기어t
지방 대도시권을 살려야 지방이 산다!t
대도시권과 중소도시연합체의 연결t
중소도시와 농,산,어촌을 압축하는 방법

6장 지방을 살리기 위한 세 가지 공간전략
지방을 살리기 위한 역대 정부의 노력들t
이명박,박근혜 정부의 지역정책은 적폐일까?t
국토의 균형발전은 어떻게 이루어야 하는가?
STEP 1:광역적 시각을 가져야 한다!t
STEP 2:초광역권 내에서 뭉치고 연결해야 한다!t
STEP 3: 거점을 중심으로 연계협력 방안을 모색해야 한다!t

맺음말t
주註t
찾아보기

지방분권은 ‘부익부 빈익빈’을 부른다“지금 이대로 분권을 하면 지방이 더 어려워질 수 있습니다. 지방분권은 지자체들 간의 경쟁의식을 북돋우게 됩니다. 주민들의 요구에 부합하는 정책을 펴고, 질 좋은 서비스를 제공하려 하겠지요. 여기까지는 좋습니다. 하지만 우리 국토의 인구분포는 어떻게 변할까요? 능력 있는 지자체로 사람과 기업이 쏠릴 겁니다. 가뜩이나 힘든 지방의 조그만 지자체들은 시간이 지날수록 더욱 약해질 겁니다. 많은 경우 경쟁은 선善한 결과를 이끌어냅니다. 하지만 지금처럼 도시 간 격차가 큰 상황에선 헤비급과 라이트급 선수가 함께 링에 오르는 것과 같습니다. 불공정한 경쟁일 수밖에 없죠.” -30쪽지방분권이 만병통치약처럼 선전될 때마다 저자가 했다는 말이다. 문제는 권한을 받을 지자체들이 너무 많이 쪼개져 있다는 것, 그리고 그 지자체들 간의 격차가 너무 크다는 것이다. 기초지자체 중 재정자립도 1위인 서울시 강남구는 한 해 7696억 원의 예산을 쓰는 데 그중 5222억 원이 자체수입이다.(지방세+세외수입) 반면 재정자립도 꼴찌인 전남 구례군은 한 해 동안 필요한 돈이 2636억 원인데, 자체수입은 225억 원에 불과하다. 자체수입 하위 20% 지자체와 상위 20% 지자체의 격차는 16.4배에 달하며 계속 벌어지고 있는 중이다. 이렇게 차이가 심한 지자체가 동등한 조건에 경쟁했을 때 결과는 보지 않아도 뻔하다.
한편 지방분권을 강력히 주장하는 사람들은 바로 이렇게 격차가 크기 때문에 지방분권을 해야 한다고 말한다. 과연 그럴까? 지방분권의 핵심인 재정분권으로 지방세 비율이 올라가면 가난한 지자체의 세입도 물론 증가하지만, 부자 지자체의 세입은 더 많이 증가한다. 게다가 지방분권으로 권한을 넘겨주는 만큼 중앙정부의 역량은 줄어들기 때문에, 지자체 간 격차 조 조정 기능 또한 약해진다. 저자는 실증 연구로 재정분권이 지자체들의 재정 격차를 더 크게 할 뿐이라는 걸 보여준다.권한을 나누는 것보다 격차를 줄이는 게 먼저다!그렇다면 지방분권을 하지 말자는 걸까? 그건 아니다. 지방에 자기 결정권이 있어야 하는 건 마땅하다. 지역에 필요한 건 그 지역 주민들이 가장 잘 안다. 또한 스스로 참여하고 만들어가는 과정 속에서 소속감과 책임의식도 높일 수 있다. 풀뿌리 민주주의와 시민의 자치의식을 강화하는 계기도 된다. 지방분권이 우리가 추구해야 할 가치임은 분명하다.
다만 지방분권에도 순서가 있어야 한다. “지방분권, 지금 이 상태로는 안 된다! 권한을 받을 공간단위를 먼저 조정한 후 분권이 진행되어야 한다!” 저자의 주장은 이 두 문장으로 요약할 수 있다. 지방분권은 기본적으로 지자체들의 자율성과 책임성을 강화하는 ‘시장주의적’ 성격을 지닌다. 지자체가 자율적으로 발전을 도모할 수 있는 한편, 실패에 대한 책임도 스스로 져야 한다. 인구 유출과 재정 악화로 나자빠지는 지자체가 생길 수도 있다는 것이다. 그렇게 되지 않게 상황과 조건을 만들어주는 게 먼저다. 이웃 일본의 지방분권 과정에서의 성공과 실패 경험을 꼼꼼히 들여다보는 것도 바로 이런 이유에서다.
핵심은 광역화와 거점개발이다. 지자체 간 격차가 너무 크기 때문에 분권의 단위는 226개 기초지자체가 돼선 안 된다. 보다 넓은 광역 단위여야 하고, 그러기 위해선 행정구역 개편도 반드시 필요하다. 저자는 일단 광역지자체를 5+2로 개편하는 안을 제안한다. 이렇게 탄생하는 ‘초광역권’은 국제적 경쟁력을 갖춘 ‘지역국가’로 성장할 만한 여건이 된다.
그 다음은 지방의 대도시권을 중심으로 개발하고, 발생하는 성장의 이익을 중소도시들과 나누는 것이다. ‘지방의 위기’가 이야기된 지 오래됐지만, 의외로 지방 대도시권(부산?울산권, 대전권, 대구권, 광주권)은 잘 버티고 있다. 인구도 일자리도 꾸준히 유지중이다. 이곳이 바로 지방을 살릴 수 있는 거점이다. 지방 대도시권마저 무너지면 국토의 수도권 쏠림현상은 돌이킬 수 없을 지경이 될 것이다. 저자가 불균형 개발 방식의 문제점에도 불구하고 ‘거점개발’을 주장하는 이유다.
중요한 건 거점개발에서 멈춰서는 안 된다는 점이다. 대도시권은 주변 중소도시와, 중소도시들은 주변 농어촌과 연결되어 거점개발로 발생하는 이익들이 흘러내려 가게끔 해야 한다. 예컨대 대도시권은 주변지역들에 양질의 일자리와 고등교육의 기회를 주며, 문화와 의료 서비스도 제공할 수 있다. 교통망과 네트워크 기술이 이런 연계를 돕는다. 이런 식으로 농어촌이 제공하지 못하는 기능은 중소도시가, 중소도시가 제공하지 못하는 기능은 대도시권이 제공해줘야 한다. 또한 중소도시들끼리도 뭉치고 연결돼 공공서비스와 생활인프라를 공유하는 연합을 형성해야 한다. 농어촌 또한 압축되어 효율성을 강화해야 한다. 그 모습은 다음의 도식으로 그려볼 수 있다.
지금의 분권 논의에서 지방세 비중을 국세의 30%로 할지, 40%로 할지 논의가 분분하지만 그런 숫자가 중요한 건 아니다. 그것은 균형‘배분’에 대한 논의이지 균형‘발전’에 대한 게 아니기 때문이다. 지방분권이 되면, 모두에게 동등한 권한을 주면 균형발전이 될 것이라는 순진한 믿음은 정말 곤란하다. 우리에게 시급한 건 진정 지방을 발전시킬 수 있는 구체적 방안이다. 저자는 ‘STEP 1: 보다 넓은 공간단위를 염두에 두어야 한다!’ ‘STEP 2: 뭉치기 전략을 통해 거점을 만들어 에너지를 모아야 한다!’ ‘STEP 3: 거점을 중심으로 주변 도시들과 연계협력 방안을 모색해야 한다!’는 세 가지 키워드를 중심으로 현실적인 균형발전 전략을 구체적으로 제시한다.